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대북제재의 법적 검토와 해결과제

김남주 (기사입력: 2018/08/21 07:01)  

대북제재의 법적 검토와 해결과제


김남주 변호사


1. 대북제재 현황


? 국제적 규범력이 있는 유엔 안보리 제재와 개별 국가가 주권에 기하여 북한에 대한 제재를 하는 양자(독자)제재로 나눌 수 있음.

? 유엔 안보리 제재는 2006년 1차 핵실험에 대한 제재를 시작으로 2017년 12월 2397호(2017)까지 총 10회에 걸친 전방위 제재 결의가 있었음.

? 양자제재는 개별 국가의 주권에 기하여 북한에 대한 독자제재로서 남한, 미국, EU, 일본 등에 의해 실시하고 있음.


2. 안보리 대북 제재의 법적근거


? 북한의 주장



? 북한은 일관되게 유엔 안보리 제재 결의에 대해 법적 근거가 없다고 주장하고 있음

북한 주장의 요지는 아래와 같음.

? 안보리의 일반적 권능을 규정한 유엔헌장 39조는 제재결의의 법적 근거가 될 수 없다.
? 핵실험과 미사일 시험발사는 평화에 대한 위협으로 볼 수 없다. 국제조약 어디에도 핵실험을 국제평화와 안보에 대한 위협으로 간주한 규정이 없다.
? 미국과 다른 나라들은 2천회가 넘는 핵실험을 했지만 제재를 받지 않았다. 북한만 제재하는 것은 국제기구의 생명인 공정성을 잃은 행위다.
? NPT 탈퇴는 적법 절차에 따라 합법적으로 이루어졌고, 탈퇴가 다른 나라에 의해 인정받아야 한다는 규정도 없다.


? 유엔사무국의 견해



?유엔사무국은 대북 안보리 제재 근거로 유엔 헌장 제39조를 제시함.
- 헌장 제39조는 “안전보장이사회는 평화에 대한 위협 등, 평화의 파괴 또는 침략행위의 존재를 결정하고, 국제평화와 안전을 유지하거나 이를 회복하기 위하여 권고하거나, 또는 제41조 및 제42조에 따라 어떠한 조치를 취할 것인지를 결정한다”고 규정하고 있음.



? 검토



?유엔헌장에 따르면 10회에 걸친 대북 안보리 제재 결의는 유엔헌장에 근거하여 성립되었다고 판단됨.


- 39조를 포함한 헌장 제7장 이하 제규정은 안보리에게 비무력적 제재와 무력적 행동을 결정할 권한을 부여하였다고 판단되고, 유엔 창설 이후 대북 결의 이외에도 헌장 제39조에 근거하여 수많은 안보리 결의가 성립되고 집행되어 왔음
- 헌장 제39조는 제재 대상이 되는 ‘평화에 대한 위협’, ‘평화의 파괴’, ‘침략행위의 존재’에 대하여 구체적으로 정의내리고 있지는 않지만, 그 내용이 추상적이라는 이유만으로 위 규정이 일반규정으로서 제재결의의 근거가 될 수 없다고 보기 어려움.
- 복잡하고 다양한 국제 안보환경 아래에서 제재 대상을 구체적으로 성문으로 정의내리기 어려운 사정이 있고, 회원국을 대표하는 이사국들로 구성된 안보리가 어떠한 사태가 그에 해당하는지를 결의하도록 하고, 그 결의에는 상임이사국이 거부권을 행사하여 다수에 의한 독주를 막는 장치까지 있으므로 필요성과 합리성을 부인하기 어려움. 유엔 헌장은 안보리에 ‘평화에 대한 위협 행위 등의 존재’를 결정할 권한을 부여하였고, 그 존재를 결정하는 기준을 국제법에 근거를 두어야 한다는 헌장 규정도 없음.
- 따라서 북한의 핵실험과 탄도미사일 발사 시험에 대해 유엔 안보리는 헌장 제39조,제41조에 근거하여 평화에 대한 위협 행위의 존재를 결정하고, 북한에 대한 경제재제 조치 결정을 할 수 있다고 판단됨.



? 하지만, 유엔 안보리가 국제평화와 안전을 유지할 책무를 다했는지 의문임.


- 핵실험과 탄도미사일 발사 실험을 한 다른 국가에 대해서는 아무런 제재를 하지 않고 유독 북한에게만 제재를 가했다는 점에서 안보리 체제가 정의와 호혜평등에 기초하여 활동하지 않고 강대국에 의한 힘의 논리에 의하여 활동하지 않았는지 자성해야 하고,
- 북핵문제는 한미일과 북한의 군사적 대결 과정에서 상호 초래한 측면이 있고, 미국과 동맹국들이 전략자산 등을 동원하여 북한 영토에 근접하여 군사작전을 벌였는데, 이 군사적 행동을 한반도 및 동북아시아의 평화에 대한 위협이 아니라고 보기 어려움.그럼에도 불구하고 안보리 결의문에 미국과 동맹국들의 군사작전을 중단시키려는 노력이 없었음.



3. 안보리 대북 제재의 법적성격



? 안보리 대북 제재 결의는 회원국들에게 특정한 행위를 이행하도록 의무를 부과하고 있음. 이러한 안보리 결의룰 이행할 회원국들의 의무는 개별 회원국에게 안보리 결정을 수락하고 이행할 의무를 부과하고 있는 헌장 제25조에 따라 부과되므로, 유엔헌장상 의무임.

? 안보리 대북 제재 결의는 헌장 제41조의 비무력적 제재로서의 성격을 갖음. 비무력적 제재에는 경제관계 및 교통·통신수단의 중단, 외교관계 단절이 포함될 수 있음.

? 경제제재에 대하여 평화적 해결이라는 헌장 정신을 구현했다고 긍정평가 있음. 반면에 제재 대상 정권뿐 아니라 일반 시민들에게까지 부정적 영향을 입힌다는 부작용과 모든 국가가 제재에 참여해야하고 효과에 장기간 소요되는 등 실효성이 낮다는 비판이 제기됨.
? 안보리 대북 제재는 2006년 이래 12년간 지속되고 있는데, 그 효과에 대해서는 논란이 있음. 한편, 2016년 이후의 안보리 제재는 민생 목적 거래에 대한 예외를 줄이는 경향이 있고, 이로 인해 북한의 일반 주민들까지 제재의 영향으로 고통 받을 위험이 있음.



4. 안보리 제재의 해제 시기



? 해제 시기



? 안보리 대북제재 결의문을 보면 명시적인 종료시기가 없고, 명시적 해제 조건도 기재되지 않아, 일정 시기 또는 조건이 충족되면 자동적으로 결의안이 폐기되는 구조를 채택하지 않고 있음.
? 결의문에 “북한의 준수 여부에 비추어 필요에 따라 조치들을 강화, 수정, 중단, 또는 해제할 준비가 되어 있음”5) 이라고만 규정하고 있으므로, 명시적으로 제재를 해제한다는 내용의 새로운 안보리 결의가 없는 한 유지된다고 할 것임. 결국 안보리 대북제재의 해제는 정치적인 방식에 의할 수밖에 없음.



? 해제(제재축소) 필요성 : 일부 목적 달성



? 안보리 대북제재는 제재 자체 또는 북한 정권의 붕괴가 목적이 아니고 한반도 비핵화를 조성하기 위하여 북한이 핵과 탄도미사일 실험을 중단하고 국제 대화에 나서는 것을 촉구하기 위한 것임.
- 따라서 안보리 대북제재가 소기의 일부 목적을 달성한 경우 한반도 비핵화 진전을 위하여 일부 제재를 해제하거나 변경할 필요가 있음.


? 안보리 결의 2397호 (2017) 제2항은 안보리 결의의 목표를 아래와 같이 핵과 탄도미사일 프로그램 중단과 폐기에 있음을 명확히 표현하고 있음6). 동 결의 제26항은 안보리가 생각하는 바람직한 한반도 비핵화 문제 해결 방식이 대화를 통한 평화적인, 외교적, 정치적 해결임을 밝히고 있고, 특히 6자회담을 통해 북한과 미국이 상대국의 주권을 존중하면서 평화적으로 공존하기로 약속하였다는 점을 강조하고 있음. 따라서 위 목표를 전부 달성하는 경우 전면 폐지되어야 하고, 일부 달성되는 경우 제재를 축소하는 방향으로 변경될 필요가 있음.

- 핵과 탄도미사일 중단 : 탄도미사일 추가 발사, 핵실험을 중단하고, 탄도미사일 프로그램 관련 활동을 중단하고, 기존의 모라토리엄 공약을 재확립할 것
- 핵과 탄도미사일 폐기 : 핵과 탄도미사일, 대량살상무기를 완전하고, 검증가능하며, 불가역적인 방식으로 폐기할 것



? 북한의 한반도 비핵화 공언 및 핵과 탄도미사일 도발 중단

- 북한은 두 차례의 남북정상회담, 한 차례의 북미정상회담을 통해 한반도의 완전한 비핵화에 대한 의지를 최고지도자가 대외적으로 문서로 표명함.
- 북한은 2017년 9월 6차 핵실험 이후 약 11개월 동안, 2017. 11월 화성 14형 발사 이후 9개월 동안 핵실험 및 중장거리 탄도미사일 발사 실험을 하지 않고 있음.
- 북한은 노동당 중앙위원회 결의를 통해 핵실험과 ICBM 발사를 중단할 것과 핵실험 중지를 담보하기 위해 풍계리 핵실험장을 폐쇄하겠다고 공언하고, 그 공언대로 풍계리 핵실험장을 폭파하여 불능화 하였으며, 여기서 더 나아가 북한은 미사일 엔진 시험장을 폐쇄하였다고 알려지고 있음.



? 남북, 북미 정상회담 개최 등 군사대결 구도에서 대화국면으로 대전환

- 북한과 미국 정상은 6월 12일 최초로 싱가포르에서 정상회담을 갖고, 양국이 새로운 관계를 수립하고, 한반도의 평화체제를 구축하기 위해 노력하기로 공동 선언하였음.
- 북한은 북미 정상회담 전에 억류 미국인 3명을 석방하였고, 북미 정상회담 후 미군 유해 55구를 송환하는 등 미국과의 관계개선에 적극 노력하고 있음.
- 남북은 두 차례 남북정상회담을 갖고 남북공동연락사무소 설치 및 남북경협을 추진할 것을 합의하고, 관계개선에 속도를 내고 있으나 대북제재로 인해 속도를 낼 수 없는 상태임.



? 이와 같이 한반도 비핵화를 목표한 안보리 대북제재 결의가 일정 정도 목적을 달성하였고, 군사대결국면에서 대화국면으로 전환되는 등 결의 당시와 현저한 사정변경이 있으므로, 오히려 한반도 비핵화에 대한 질곡이 되기 전에 안보리 결의를 폐기하거나 제재범위를 축소하는 변경결의가 필요함.



4. 남북경협을 재개를 위한 안보리 제재 검토



? 서론



? 남북한이 경제협력을 하기 위해서는 사람/물자/돈/정보의 이동이 필수적인데, 특정 정보를 제외한 나머지는 모두 안보리 제재 대상이 됨.
- 경제협력 자체는 안보리 결의에 위반되지 않음. 경제협력을 위한 상품거래 등 개개의 행위를 제한하는 방식임.
- 아래에서는 개성공단이 재가동 된다면 안보리 제재로 인한 영향에 대해 살펴보겠음



? 사람의 이동



? 안보리 결의가 회원국들에게 특정한 북한 인사의 입국을 금지토록 하고 있으나 회원국 국민이 북한으로의 입국(입경)을 제한하고 있지 않음. 따라서 남한 기업인의 북한지역 출입경에는 큰 문제가 없을 것임.
? 안보리는 2371호, 2375호, 2397호 결의를 통해 북한 국적 해외파견 노동자 고용 금지를 강화해 왔음. 특히 2375호는 신규 노동자 취업허가를 금지하도록 하고 있음. 개성공단 재가동시 기존 노동자를 신규 노동자라고 볼 것인지 논란이 있을 것이나 고용중단 기간 등을 고려할 때 신규 노동자로 볼 여지 있음. 하지만, 개성공단은 북한 영토이므로 그곳에 입주한 남한 기업이 북한 노동자들을 고용하더라도 남한 당국에 의한 취업허가가 필요 없고, 따라서 위 안보리 결의를 위반한 것은 아니라고 판단됨.
? 개성공단과 같이 북한 내 특구지역이 아니라 남한 북쪽 접경지역(예, 파주)에 특구를 조성하여 북한 인력을 고용하는 것은 위 안보리 결의에 위반된다고 판단됨. 다만, 제재위원회가 제재 예외를 사안별로 승인할 수는 있음(2375호 17항). 예외로 인정 되기 위해서는 북한 노동자에 대한 노동허가가 인도적 지원 제공, 비핵화 또는 기존 안보리 결의의 목적에 부합하고 필요해야 한다는 요건을 충족해야 함.



? 물자의 이동



? 안보리는 1718호 (2006) 결의부터 2270호 (2016) 결의까지 5차례 결의를 통해 회원국이 북한에 대해 핵, 미사일, 생화학무기, 소형무기를 포함한 모든 무기 관련 품목과 사치품 등에 대한 수출이 금지토록 하고, 2270호 (2016) 결의로 금, 티타늄광 등 광물, 항공유의 수출을, 2375호 2017), 2397호 (2017) 결의로 원유, 정제유 등 수출을 금지하고 있음.
? 안보리는 북한으로 하여금 회원국에 무연탄, 철 등 금속(2270호, 2321호, 2371호 결의), 직물 및 의류 완제품(2375호 결의), 식품, 농산물, 기계류, 전자기기, 토석류, 목재, 선박 등(2397호 결의)을 수출하는 것이 금지함.
? 안보리는 1718호 (2006) 결의부터 수출금지를 이행할 수 있도록 회원국들에게 화물검색 의무를 부과하고 있는데, 검색 대상 화물의 종류, 검색 공간이 확대되고 있음.
? 이와 같이 회원국이 북한에 대한 수출을 금지하는 물자는 대부분 개성공단 운영에 필요불가결한 물자가 아니므로 개성공단의 운영에 큰 장애가 되지 않았음. 아래 물자는 개성공단을 재가동에 장애가 될 위험이 있음.
- 개성공단 폐쇄 후인 2017년 9월에 발표된 2397호 결의안은 원유와 정제유의 북한 반입을 금지하되 민생목적으로서 총량을 규제하고 있음. 개성공단 재개 후 원료용 원유 또는 정재유의 공급, 난방 및 차량용 정제유의 공급이 원활치 않아 약간의 애로가 있을 것으로 예상됨.
- 또한, 개성공단 입주 기업 중 섬유 및 봉제업을 영위하는 기업은 섬유 및 의류 완제품 수입을 금지한 2375호 (2017) 결의로 인해 타격이 예상됨. 다만 위 결의는 제재위원회가 사안별로 승인할 수 있도록 하고 있으므로, 제재위원회로부터 예외 대상이 됨을 설득할 필요가 있음.



? 자본의 이동



? 은행지점 설치 : 1874호 (2009) 결의는 회원국에게 대량살상무기 프로그램에 기여할 수 있는 금융자산의 동결을 포함한 금융거래를 금지하였고, 2270호 결의는 북한에 새로운 금융기관의 지점 등을 신규로 개설하는 것을 금지하였고, 2321호 (2016) 결의는 제재위원회가 사안별 승인을 하지 않는 한 북한 내 기왕에 설치되어 있는 금융서비스지사 등을 폐쇄할 것을 결의함(동 결의 31조).
- 개성공단에 은행 지점을 신규로 개설하는 것은 위 안보리 결의를 위반할 개연성이 높음. 2270호 결의에는 이 부분에 대해 사안별 예외 규정도 없음. 따라서 개성공단 폐쇄 전 우리은행 지점이 개설되어 있었고, 은행의 고객이 한국 기업과 개인으로 제한되어 있었던 점, 장기간 개성공단이 운영되었지만 그 자금이 핵과 미사일 프로그램으로 흘러들어갔다고 밝혀진 바 없는 점 등 북한의 핵과 미사일 프로그램에 사용되는 자금이 거래될 가능성은 없다고 하더라도 개성공단에 은행 지점을 신규로 개설하는 것은 안보리 제재에 대한 예외 규정이 없으므로 허용되기 어려움.
- 기존 지점의 폐쇄에는 예외 규정이 있지만, 개성공단 폐쇄 후 장기간 운영하지 않은 우리은행 지점을 기존 지점으로 보기도 어려움.
- 인터넷 뱅킹을 활성화 하고, 출입경 사무소에 은행 지점을 설치하여 국내 기업과 개인 사이의 은행 거래 편의를 제공하는 방식으로 극복하는 등 대안이 필요함.

? 경협보험 등 제공 : 2321호 결의는 제재위원회가 사안별 승인을 하지 않는 한 북한과 무역을 위한 공적/사적 금융지원(수출신용, 보증, 보험 포함)을 금지하였음(동 결의 32조).
- 개성공단 중단으로 인해 위험이 현실화 된 경험이 있으므로 경협 주체들은 위험을 회피하기 위한 금융지원을 절실히 필요로 하고 있음.
- 개성공단 경협사업으로 인해 핵과 미사일 프로그램으로 자금이 흘러갔다는 사실이 밝혀지지 않았고, 단순히 위와 같은 경협 금융지원으로 자금이 흘러갈 가능성이 높지 않다는 논리를 내세워 제재위원회로부터 사안별 예외로 인정받을 필요 있음.

? 대량현금 거래 : 안보리 제재는 대량현금(bulk cash) 거래를 일반적으로 금지하고 있지 않음. 2321호 (2016) 결의를 통해 대량현금 유입으로 제재를 회피할 여지가 있다는 점에 대한 우려를 표명하고 그 위험성에 주의할 것을 촉구했을 뿐임(동 결의 35조). 2094호 (2013) 결의는 ‘핵과 탄도미사일 프로그램에 도움을 주는’ 대량현금 및 금융 자산의 공여를 금지하였음(동 결의 11항).
- 개성공단 사업에서 남한측이 북한 노동자에게 임금을 현금으로 지급하였는데, 이것을 대량현금 거래로서 금지대상이 되는 행위인지 논란이 될 수 있음. 그런데, 2094호 결의는 단순히 대량현금 거래를 금지하는 것이 아니라 핵과 탄도미사일 프로그램에 전용될 우려가 있는 대량현금 거래를 금지하고 있는데, 장기간 개성공단이 운영되면서 이 현금이 전용되었다고 밝혀진 바 없고, 북한 노동자에게 지급한 대량 현금이 2094호 결의가 채택된 2013년 이후 개성공단이 폐쇄된 2016년 2월까지 2094호 결의 위반으로 판단 받지 않았음. 따라서 북한 노동자에게 임금을 현금으로 지급하는 것이 위안보리 결의를 위반하였다고 판단되지 않음.
- 다만, 종전 임금 지급방식이 노동자 개인에게 지급되는 방식이 아니라서 핵개발에 전용논란을 빚었으므로, 논란을 차단하기 위하여 지급방식을 개선할 필요 있음.



? 소결



? 사람 : 북한 노동자들을 개성공단에 고용하더라도 해외 고용이 아니므로 안보리 제재에 위반된다고 판단되지 않음. 남북이 추가로 남한 접경지역에 특구를 조성하여 북한 노동자들을 고용할 경우 안보리 제재를 위반할 가능성이 있으므로 제재위원회를 설득할 논리를 준비할 필요가 있음.
? 물자 : 안보리 결의로 금지하고 있는 북한 향·발 물자의 수출입 금지 품목 중 개성공단 폐쇄 이전부터 금지된 물품은 공단 폐쇄시까지 큰 문제가 도지 않았으므로 개성공단 재개에 결정적인 영향을 미치지 못할 것임. 하지만, 개성공단 폐쇄 후 내려진 제제로 인해 제한된 물량을 초과하여 원유, 정제유를 개성공단으로 반입하지 못함으로 인해 겪는 곤란이 예상되고, 섬유와 의류 완제품 반출이 금지됨으로 인해 섬유 및 봉제업에 타격이 예상됨. 제재위원회로부터 사안별로 승인을 받아 예외를 인정받도록 준비할 필요가 있음.
? 자본 : 은행 지점을 개성공단에 설치하는 것은 제재 위반으로 판단되고, 예외적 승인 규정도 없음. 경협보험 등 금융지원은 원칙적으로 금지되나 제재위원회로부터 사안별 승인을 받도록 준비할 필요가 있음. 대량현금 거래는 안보리 제재 규정을 위반한 것으로 판단되지 않음.



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